對于自動駕駛產(chǎn)業(yè)來說，2019 年被認(rèn)為是低谷之年。一些企業(yè)立下的全自動駕駛的 Flag 沒有兌現(xiàn)，一些企業(yè)承諾的無人車量產(chǎn)不見蹤影，還有的自動駕駛的創(chuàng)業(yè)企業(yè)因融資難以為繼而陷入困頓……

而 2019 年，也被看作自動駕駛產(chǎn)業(yè)的商用之年。Robotaxi 無人出租車服務(wù)在 2019 年正式興起。Waymo無人駕駛出租車在鳳凰城商業(yè)化運(yùn)營一年下來，已載客超過 10 萬人；國內(nèi)的 L4 自動駕駛 Robotaxi 身影也出現(xiàn)在多個(gè)試點(diǎn)城市。而一些小型的物流、貨運(yùn)無人車場景也已經(jīng)落地。而因疫情引發(fā)的 “無接觸”需求，送貨無人車更是大量地投入使用。

在這一轉(zhuǎn)折之年，自動駕駛產(chǎn)業(yè)正在褪去表面的喧囂，預(yù)期變得更加理性，技術(shù)也在逐步成熟。低谷之后，也許就將是一段向上的爬坡期。

自動駕駛產(chǎn)業(yè)落地背后，離不開各國道路交通相關(guān)政策法規(guī)的適時(shí)出臺和助推。

在今年美國的 CES 期間，美國交通部長趙小蘭發(fā)布了最新版本的自動駕駛汽車系統(tǒng)指導(dǎo)性政策《確保美國在自動駕駛汽車技術(shù)中的領(lǐng)導(dǎo)地位：自動駕駛汽車 4.0》（簡稱 AV 4.0），其核心原則就是努力消除對于自動駕駛汽車發(fā)展的監(jiān)管障礙。

而在去年 5 月，日本審議通過的新《道路交通法》，已在今年 4 月 1 日正式實(shí)施。新版本為實(shí)現(xiàn)自動駕駛的落地應(yīng)用規(guī)定了安全標(biāo)準(zhǔn)，比如在 2020 年允許高速公路上面L3級別的自動駕駛，可以說是當(dāng)前最為激進(jìn)的自動駕駛立法。

中國也在加快自動駕駛汽車政策的推出節(jié)奏。今年 2 月，我國十一部門聯(lián)合印發(fā)《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，對智能（自動駕駛）汽車進(jìn)行了定義，明確提出了以中國標(biāo)準(zhǔn)為特色的智能汽車發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標(biāo)。3 月 9 日，工信部《汽車駕駛自動化分級》發(fā)布，確立了自動駕駛的中國分級標(biāo)準(zhǔn)，并計(jì)劃于 2021 年 1 月 1 日開始實(shí)施。

顯然，中、美、日三國政府都在將自動駕駛產(chǎn)業(yè)當(dāng)做國家重要戰(zhàn)略來進(jìn)行積極推動，同時(shí)也在根據(jù)自身國情和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的迫切要求給予相關(guān)的政策扶持和立法保障。

通過對比中、美、日三國在自動駕駛領(lǐng)域的政策和法規(guī)，我們希望從三國對待自動駕駛技術(shù)落地的激進(jìn)程度、自動駕駛產(chǎn)業(yè)的扶持以及相關(guān)立法進(jìn)度的考察，了解當(dāng)前世界主要的三個(gè)自動駕駛產(chǎn)業(yè)大國的不同的發(fā)展節(jié)奏和當(dāng)前狀況。

自動駕駛進(jìn)度條：美國先發(fā)先至、日本激進(jìn)搶期、中國穩(wěn)步推進(jìn)

自動駕駛產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為一場全球性的競賽。除了技術(shù)之爭，各國在產(chǎn)業(yè)政策和立法上的激進(jìn)與否也成為決定產(chǎn)業(yè)發(fā)展是否處于優(yōu)勢的關(guān)鍵因素。其中，在對自動駕駛汽車的道路測試的推進(jìn)程度，成為判斷各國產(chǎn)業(yè)政策激進(jìn)與否的關(guān)鍵指標(biāo)。

美國無疑是最早也是最成熟的開展自動駕駛道路測試的國家。自 2015 年就已開展自動駕駛開放區(qū)域測試，到 2018 年底 Waymo 在鳳凰城開展自動駕駛出租車試運(yùn)營業(yè)務(wù)，標(biāo)志著美國已經(jīng)首先進(jìn)入商業(yè)化階段。

2016 年 11 月，美國交通部正式公布“自動駕駛試驗(yàn)場試點(diǎn)計(jì)劃”，并于 2017 年 1 月 19 日確立了 10 家自動駕駛試點(diǎn)試驗(yàn)場。

而加州成為自動駕駛路測牌照獲取的熱門之地。早在 2018 年底，已經(jīng)有 60 家企業(yè)取得了加州自動駕駛路測牌照，其中美國本土企業(yè) 32 家；其次是中國 12 家，日本 6 家。作為美國最早開放路測地段的地區(qū)，加州車管局（DMV）提供了簡便的牌照獲取方式，同時(shí)，加州本身擁有大量的自動駕駛相關(guān)的企業(yè)和人才，以及美國高速公路安全管理局（NTHSA）也在加州。得天獨(dú)厚的條件成為自動駕駛企業(yè)扎堆加州的重要原因。

日本最早在 2013 年就為日產(chǎn)發(fā)放了首張自動駕駛車牌，而直到 2016 年 9 月日本警察廳頒發(fā)《自動駕駛系統(tǒng)道路實(shí)證測試指南》，才開始從制度上真正指導(dǎo)自動駕駛的路測。隨后，2017 年 6 月又發(fā)布了《遠(yuǎn)程自動駕駛系統(tǒng)道路測試許可標(biāo)準(zhǔn)》，可以允許自動駕駛汽車在駕駛座位沒有人的狀態(tài)下進(jìn)行道路測試。

日本政府隨后又宣布從 2017 年 9 月到 2019 年 3 月，日本企業(yè)可以申請?jiān)谌珖^ 40 個(gè)區(qū)域的部分高速公路、專用測試道路上進(jìn)行自動駕駛汽車測試。

2018 年 9 月 12 日，日本國土交通省正式對外發(fā)布《自動駕駛汽車安全技術(shù)指南》，明確規(guī)定 L3、L4 級自動駕駛汽車的安全條件，其目的也在于自動駕駛汽車國際標(biāo)準(zhǔn)出臺之前，主導(dǎo)國際話語權(quán)。而《路測指南》、《路測許可標(biāo)準(zhǔn)》以及《安全指南》一并構(gòu)建起了目前日本自動駕駛汽車路測的標(biāo)準(zhǔn)和安全制度。

中國政府則是在 2017 年才開始推行自動駕駛路測牌照的相關(guān)政策的制定。在 2017 年 12 月北京率先發(fā)布了《北京市自動駕駛車輛道路測試管理實(shí)施細(xì)則（試行）》，成為最早嘗試公共道路測試和發(fā)放牌照最多的城市。

2018 年 4 月，中國工信部、公安部與交通運(yùn)輸部三部門聯(lián)合發(fā)布《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》，提出 14 項(xiàng)自動駕駛功能檢測驗(yàn)證規(guī)范，從而使得自動駕駛汽車道路測試有了統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。

截至 2019 年底，國內(nèi)發(fā)布自動駕駛測試政策的地區(qū)累計(jì)達(dá)到 22 個(gè)。依托國家級測試示范區(qū)，初步形成各具特色的自動駕駛產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，其中廣州、長沙、上海、武漢、滄州、北京 6 城已經(jīng)發(fā)布載人測試政策。全國發(fā)放自動駕駛路測牌照總數(shù)突破 250 張。

今年 3 月初，北京智能車聯(lián)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新中心發(fā)布的《北京市自動駕駛車輛道路測試報(bào)告(2019)》顯示，從測試?yán)锍虂砜?，國?nèi)外企業(yè)分層效應(yīng)顯著，頭部企業(yè)測試?yán)锍虜?shù)據(jù)遙遙領(lǐng)先，中國領(lǐng)頭企業(yè)與美國領(lǐng)頭企業(yè)的差距在逐步縮小。

從三國在自動駕駛道路測試的政策來看，美國聯(lián)邦政府和地方州政府推出了較為寬松的道路測試政策，吸引了全球主要的自動駕駛企業(yè)參與；而中國和日本政府則推出了較為嚴(yán)格和細(xì)致的路測標(biāo)準(zhǔn)與管理辦法。而在高速公路場景上，中國又更為謹(jǐn)慎，目前僅支持少數(shù)封閉高速公路測試。

在對待自動駕駛的產(chǎn)業(yè)落地的程度上面，美國更強(qiáng)調(diào)州政府減少對行業(yè)的監(jiān)管，鼓勵州政府加快自動駕駛產(chǎn)業(yè)的商業(yè)化進(jìn)程；而日本由于原本定于今年夏天的東京奧運(yùn)會的期限，幾乎以最激進(jìn)的速度推動了 L3 級別的自動駕駛從封閉路測轉(zhuǎn)向?qū)嶋H場景測試和商用。

而在中國，由于道路交通法規(guī)的限制，致力于推動自動駕駛產(chǎn)業(yè)的多地地方政府在場地、政策上給予相關(guān)企業(yè)盡可能的幫助，但是對于自動駕駛測試的規(guī)定和檢驗(yàn)仍相當(dāng)嚴(yán)格，確保路測安全是基本前提。

產(chǎn)業(yè)扶持力度：美國中立放任、日本舉國支持、中國逐步投入

由于中、美、日三國不同的國情和自動駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展階段，三國在產(chǎn)業(yè)扶持上呈現(xiàn)出不同的特點(diǎn)。

由于美國的自由經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)，美國政府更多奉行不干涉即支持的理念，始終延續(xù)了技術(shù)中立的政策，要求政策制定不應(yīng)過多干涉技術(shù)創(chuàng)新。

在自動駕駛汽車領(lǐng)域，為應(yīng)對美國政府監(jiān)管體系落后于產(chǎn)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀，一些州先行出臺了相關(guān)政策，而整個(gè)自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)希望聯(lián)邦政府能夠推出統(tǒng)一的創(chuàng)新鼓勵政策和監(jiān)管體系，指導(dǎo)自動駕駛行業(yè)發(fā)展。

自 2016 年起，美國陸續(xù)四次公布自動駕駛頂層設(shè)計(jì)文件，其產(chǎn)業(yè)政策明確了美國發(fā)展自動駕駛的基本策略：在監(jiān)管方面盡量簡化和統(tǒng)一口徑，在政策上給與諸多優(yōu)惠，為自動駕駛技術(shù)發(fā)展清除障礙，將關(guān)注點(diǎn)重點(diǎn)放在確保產(chǎn)業(yè)安全穩(wěn)定發(fā)展上。

今年 1 月份，剛剛發(fā)布的 AV4.0，更是明確自動駕駛汽車研發(fā)和整合的聯(lián)邦原則即安全優(yōu)先，支持創(chuàng)新和統(tǒng)一監(jiān)管方案，試圖避免各州政府自行訂立更為嚴(yán)格的監(jiān)管措施而阻礙產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新。

作為世界上最為嚴(yán)重的老齡化國家之一，日本成為推進(jìn)自動駕駛產(chǎn)業(yè)商用最激進(jìn)的國家。2014 年，日本政府啟動自動駕駛系統(tǒng)戰(zhàn)略創(chuàng)新項(xiàng)目，采取官民合作方式，推進(jìn)自動駕駛相關(guān)基礎(chǔ)技術(shù)研發(fā)。2017 年 5 月，日本政府發(fā)布《2017 官民 ITS 構(gòu)想及路線圖》，明確提出了自動駕駛在 2020 年 -2025 年的推進(jìn)時(shí)間表。

（2019 年日本福井縣自動駕駛載客公路測試）

之前為了應(yīng)對 2020 年東京奧運(yùn)會的海量出行需求與車輛駕駛員人手不足的矛盾，日本政府要求在 2020 年將自動駕駛實(shí)際投入商業(yè)運(yùn)營。政府的直接支持也加速了日本自動駕駛從測試到正式商用的進(jìn)程。為保證 L3 級別的自動駕駛實(shí)現(xiàn)市場化運(yùn)營，日本政府更是加快相關(guān)交通法律法規(guī)的修改進(jìn)度。

而中國也已經(jīng)推出了自動駕駛的一系列綱領(lǐng)性文件，從 2015 年的《中國制造 2025》提出“智能交通工具的研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化”，到最新《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》，為建立中國標(biāo)準(zhǔn)的智能汽車的技術(shù)產(chǎn)業(yè)生態(tài)、基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)品監(jiān)管和網(wǎng)絡(luò)安全體系提出了明確的指導(dǎo)規(guī)劃。

在產(chǎn)業(yè)政策扶持上面，我國將逐步從多渠道資金支持，利用多種資金渠道，支持智能汽車基礎(chǔ)共性關(guān)鍵技術(shù)研發(fā)和產(chǎn)業(yè)化、智能交通及智慧城市基礎(chǔ)設(shè)施重大工程建設(shè)等。同時(shí)，強(qiáng)化稅收金融政策引導(dǎo)，對符合條件的企業(yè)按現(xiàn)行稅收政策規(guī)定享受企業(yè)所得稅稅前加計(jì)扣除優(yōu)惠，落實(shí)中小企業(yè)和初創(chuàng)企業(yè)的財(cái)稅優(yōu)惠政策。利用金融租賃等政策工具，進(jìn)行自動駕駛汽車產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)扶持。

顯然，美國更多是從頂層設(shè)計(jì)上給予政策支持，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展主要依靠企業(yè)之間的競爭與合作，政府起到的是一個(gè)守夜人的角色。

日本不僅做好了自動駕駛的頂層規(guī)劃，而且由于將 2020 奧運(yùn)會視為展示日本技術(shù)領(lǐng)先性的重要契機(jī)，日本政府從立法到政策上為自動駕駛產(chǎn)業(yè)的商用鋪平了道路，這讓日本傳統(tǒng)車企也紛紛加快了 L3-L4 級別的自動駕駛汽車的量產(chǎn)進(jìn)度。

中國則開始逐步進(jìn)行更為具體細(xì)化的產(chǎn)業(yè)扶持的規(guī)劃，從政府的財(cái)政投入到金融優(yōu)惠政策，盡可能多渠道滿足自動駕駛產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要。新的戰(zhàn)略指導(dǎo)意見將對我國的自動駕駛企業(yè)將帶來顯著的利好影響，為各家企業(yè)商業(yè)目標(biāo)制定、技術(shù)研發(fā)等提供了清晰的發(fā)展方向。

立法進(jìn)程：美國陷入停滯、日本立法推行、中國加緊制定

在美國 2017 年的第一份《自動駕駛法案》在眾議院通過之前，已經(jīng)有數(shù)十個(gè)州通過了自動駕駛的法律或者發(fā)布了相關(guān)行政命令。出于各自的利益考量，州政府在自動駕駛立法上大相徑庭。而 2017 法案的制定就是旨在，從聯(lián)邦層面為自動駕駛技術(shù)發(fā)展確立一個(gè)基本框架，防止各州碎片化的立法對全美國自動駕駛的研究和部署造成不利影響。

但在 2018 年下半年，參議院則對該法案給汽車制造企業(yè)提供過度的自由空間、缺乏安全措施方面的規(guī)定提出了質(zhì)疑，美國州長協(xié)會等團(tuán)體也稱該法案侵犯了各州的權(quán)力。因此，《自動駕駛法案》遭到參議院擱置。這意味著作為立法保守的國家，美國在短期內(nèi)恐難出臺全國統(tǒng)一的自動駕駛法律。

美國為三級立法模式，聯(lián)邦層面主要出臺指導(dǎo)性原則，對各州立法提出建議；州層面負(fù)責(zé)制定責(zé)任和保險(xiǎn)方面的制度；市層面主要負(fù)責(zé)道路交通規(guī)則及部分地方性規(guī)則的制定。

由于《自動駕駛法案》未獲國會通過，目前美國聯(lián)邦政府仍只能以美國交通部每年一版的自動駕駛車輛的政策作為行動指南，上文提到的 AV4.0 就是最新版本。從已經(jīng)發(fā)布的四期政策指南來看，聯(lián)邦政府政策制定者有意識對自動駕駛行業(yè)進(jìn)行弱監(jiān)管，以避免強(qiáng)監(jiān)管帶來延緩技術(shù)發(fā)展的速度。

州政府層面的立法，按照聯(lián)邦與州的權(quán)限劃分，州政府主要負(fù)責(zé)自動駕駛保險(xiǎn)、執(zhí)照、交通安全與責(zé)任相關(guān)領(lǐng)域的立法。各州為爭奪自動駕駛的紅利，對自動駕駛的立法必然是碎片化、體現(xiàn)州政府利益的。打破州與州的界限，成為聯(lián)邦立法與州立法的本質(zhì)區(qū)別。

日本則在去年 5 月通過了《道路交通法》和《道路運(yùn)輸車輛法》的修正案，成為了目前為止自動駕駛相關(guān)法律方面走在世界最前端的國家之一。

中國在自動駕駛的正式立法尚在研究當(dāng)中，目前仍然以有關(guān)部門的政策指導(dǎo)的方式來實(shí)行自動駕駛汽車的監(jiān)管和規(guī)范。2018 年 4 月正式頒布的《智能網(wǎng)聯(lián)汽車道路測試管理規(guī)范（試行）》，就成為我國首部自動駕駛汽車道路測試管理的全國性立法文件，地方現(xiàn)已生效或尚在制定的安全標(biāo)準(zhǔn)不得低于《管理規(guī)范》的要求。我國的推進(jìn)路線更以安全為重，目前所有車企或自動駕駛企業(yè)在中國的車輛運(yùn)營全部屬于道路測試或試運(yùn)營。

我國自動駕駛產(chǎn)業(yè)相關(guān)企業(yè)以及人大代表已經(jīng)在呼吁相關(guān)部門盡快推動道交法等法律法規(guī)制修訂工作，積極配合立法機(jī)關(guān)修訂《道路交通安全法》，需要對現(xiàn)有道路交通安全法的修訂進(jìn)行全面綜合考量，為自動駕駛正式落地運(yùn)行提供發(fā)展空間和安全保障。

顯然，美國聯(lián)邦政府層面的自動駕駛法案短期內(nèi)難以出臺，其原因在于聯(lián)邦政府和州政府存在一定的利益博弈，部分州對于自動駕駛產(chǎn)業(yè)尚未有明確的判斷和推行動力。

日本目前的法規(guī)環(huán)境則更為開放，鼓勵高級別的遠(yuǎn)程無人自動駕駛的測試，并對路測主體設(shè)置了更為全面的安全職責(zé)，其中某些有別于傳統(tǒng)道路安全規(guī)范的新舉措，值得我國立法者在路測立法和道路交通法律的修訂中加以甄別和借鑒。

而中國在立法上更為謹(jǐn)慎，由于自動駕駛涉及的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范、自動駕駛責(zé)任歸屬、保險(xiǎn)規(guī)范等一系列復(fù)雜問題，所以，相關(guān)法律制定的周期和完備度上會被其他國家更長。

通過對中、美、日三國在自動駕駛技術(shù)的路測進(jìn)程、產(chǎn)業(yè)政策以及立法進(jìn)度三個(gè)方面的考察后，我們可以看到三國在推動自動駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性上是不分伯仲的。從三個(gè)國家提出的產(chǎn)業(yè)定位來看，都將自動駕駛視為汽車產(chǎn)業(yè)的未來趨勢和國家技術(shù)領(lǐng)先的產(chǎn)業(yè)標(biāo)志。

由于不同的立法體系、政府治理模式以及當(dāng)前國情，三國在自動駕駛產(chǎn)業(yè)的推行中呈現(xiàn)出一定的細(xì)微差別，如不同石子投入水中泛起不同的漣漪，形成各國差異化的產(chǎn)業(yè)發(fā)展樣貌。

就市場發(fā)展成熟度而言，技術(shù)先發(fā)的美國自然走在了商用化的前端。與中國、日本更強(qiáng)調(diào)國家整體層面的立法保障，美國各州可以制定更為靈活的法律和政策，能夠及時(shí)提供自動駕駛業(yè)務(wù)商業(yè)化的法律支撐。

而在產(chǎn)業(yè)落地速度上，日本則是比美、中兩國更為激進(jìn)，其法律制定和實(shí)施速度、L3 級別的自動駕駛車輛的上路的推行速度，都遠(yuǎn)遠(yuǎn)快于我國。當(dāng)然，原本要在今年東京奧運(yùn)會就要大規(guī)模投入使用的無人車出行業(yè)務(wù)，可能會由于疫情影響、奧運(yùn)會延期等因素，推遲上路。當(dāng)然，這反過來也留給日本車企更多的測試窗口期。

就對自動駕駛的車企發(fā)展而言，美國政府更多是從產(chǎn)業(yè)中立、市場放任的角度，留給車企們更多的自主權(quán)，在不違反主要的安全標(biāo)準(zhǔn)的情況下，推動自動駕駛汽車與國家交通運(yùn)輸系統(tǒng)有效融合。日本車企想通過奧運(yùn)會這一契機(jī)，向全球展示其成熟的產(chǎn)品和服務(wù)模式，政府已經(jīng)不遺余力地幫助車企清除法律上的種種障礙。

而中國的車企更依賴政府的產(chǎn)業(yè)扶持政策。地方政府出于對經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市智能化建設(shè)的強(qiáng)烈需求，會更激進(jìn)地推動自動駕駛場景的商業(yè)落地。從目前全國數(shù)十個(gè)城市的示范區(qū)的建設(shè)，能夠明顯看出地方政府與企業(yè)的積極性。反而我國在道路交通法規(guī)上的修訂需要加快進(jìn)度。

據(jù)剛剛發(fā)布的《智能汽車創(chuàng)新發(fā)展戰(zhàn)略》指出，智能（自動駕駛）汽車已成為全球汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略方向……構(gòu)建系統(tǒng)完善的智能汽車法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)體系，將成為自動駕駛產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。

而這些需要政府部門、立法機(jī)構(gòu)、自動駕駛相關(guān)企業(yè)以及行業(yè)組織的共同參與和推動。